国务院颁布拘留所条例 禁止强迫劳动

杨杨

据中国政府网消息，《拘留所条例》（以下简称《条例》）已于2月15日获得国务院常务会议通过，将自2012年4月1日起施行，国务院总理温家宝日前签署国务院令，通过了这部行政法规。
《条例》规定，拘留所应当依法保障被拘留人的人身安全和合法权益，不得侮辱、体罚、虐待被拘留人或者指使、纵容他人侮辱、体罚、虐待被拘留人。法律专家认为，《条例》以行政性法规代替此前的部门规章，有所进步；但因涉及限制人身自由，还是应由全国人大常委会出台相关法律。
法律位阶升级行政性法规代替22年的部门规章
《条例》共6章35条，对拘留所的设置、拘留的实施、拘留人员的管理教育，以及解除拘留做出规定。《条例》曾在2009年征求社会意见。相比于征求意见稿，《条例》少了一章、4条，删去的一章是明确拘留所内警察法律责任的部分。
对于拘留所的规范，此前一直依据的是公安部1990年出台的《治安拘留所管理办法》，此次《条例》出台，被认为具有一定进步意义。法律学者尚爱国称，拘留所涉及对公民人身自由的限制，影响重大，此前仅仅由一个部门规章进行规范，显然不妥。
中国政法大学法学院教授何兵指出，由国务院出台《条例》代替此前的部门规章，在法律位阶上层次更高，更具有权威性；同时也是考虑到各方的平衡问题，因为国务院会更加考量各方面的意见和诉求；如果是公安部的部门规章，就容易从本部门的考量出发。
保障被拘留人权益应告知被拘留人权利并及时通知其家属
《条例》公布的同时，国务院法制办、公安部有关负责人对此进行了媒体答问，介绍了《条例》保障被拘留人合法权益的几点举措，主要包括权利义务告知方面、生活饮食方面、医疗卫生、日常作息、通信权和会见权以及被拘留人的检举控告权方面，对于被拘留人的权益保护将更加有法可依。
一是在权利义务告知方面，要求拘留所收拘被拘留人，应当告知被拘留人依法享有的权利和应当遵守的规定。要求拘留决定机关应当及时通知被拘留人家属。
二是在生活饮食方面，要求拘留所应当按照规定的标准为被拘留人提供饮食，并尊重被拘留人的民族饮食习惯。
三是在医疗卫生方面，拘留所应当建立医疗卫生防疫制度，做好防病、防疫、治疗工作。对患病的被拘留人应当及时治疗。拘留所发现被拘留人患有精神病、传染病或者病情严重可能危及生命安全的，应当建议拘留决定机关作出停止执行拘留的决定。
四是在日常作息方面，明确了被拘留人每天不少于2小时的拘室外活动时间；不得强迫被拘留人从事生产劳动。
五是在通信权方面，拘留所保障被拘留人在拘留期间的通信权利，被拘留人与他人的来往信件不受检查和扣押。
六是在会见权方面，拘留所保障被拘留人在拘留期间的会见权利。
七是在检举控告权方面，被拘留人提出举报、控告，申请行政复议，提起行政诉讼或者申请暂缓执行拘留的，拘留所应当在24小时内将有关材料转送有关机关，不得检查或者扣押。
八是在对女性被拘留人权利保障方面，要求对女性被拘留人的人身检查应当由女性人民警察进行。对女性被拘留人的直接管理应当由女性人民警察进行。
九是特殊情形下的请假出所权，被拘留人遇有参加升学考试、子女出生或者近亲属病危、死亡等情形的，被拘留人或者其近亲属可以提出请假出所的申请，拘留决定机关应当在被拘留人或者其近亲属提出申请的12小时内作出是否准予请假出所的决定。
规范拘留所执法管理异地收拘须经异地主管公安机关批准
《条例》第三条规定，拘留所应当依法保障被拘留人的人身安全和合法权益，不得侮辱、体罚、虐待被拘留人或者指使、纵容他人侮辱、体罚、虐待被拘留人。《条例》第九条规定，拘留所应当凭拘留决定机关的拘留决定文书及时收拘被拘留人。需要异地收拘的，拘留决定机关应当出具相关法律文书和需要异地收拘的书面说明，并经异地拘留所主管公安机关批准。
此外，《条例》还对拘留所内的生活、卫生条件做出规定，要求拘留所对患病的被拘留人应当及时治疗。被拘留人患病需要出所治疗的，由拘留所所长批准，并派人民警察管理；被拘留人患有传染病需要隔离治疗的，拘留所应当采取隔离治疗措施。规定了对拘留期满的被拘留人解除拘留以及对有其他违法行为需要移交给有关机关和单位继续处理的情形。
专家建议条例征求意见应该更加“公开”
《条例》早在2009年就出台了征求意见稿，此次正式公布的《条例》文本与征求意见稿有多处不同。法律界人士反映，此《条例》出台在征询意见方面做得并不好。
尚爱国首先肯定了《条例》相比于公安部部门规章的进步性，但是也指出，《条例》中明显包含有涉及检察院的内容，例如对于被拘留人在拘留期间死亡的情形，征求意见稿规定非正常死亡的，公安机关要和检察机关一同调查，但是在征求意见期间并没有征求检察院方面的意见。
他指出，从立法角度讲，凡是涉及限制人身自由的，均应该由全国人大常委会制定法律来予以规范，而不应该由公安机关甚至国务院自行制定这方面的规章，这样才更加符合法律原则。
何兵也表示，据他了解，《条例》在征求意见期间，对于法律界意见的征集工作做得并不好，有的学者甚至都不清楚这件事情，此《条例》有闭门立法的嫌疑。
尚爱国称，之所以出现这种情况和《拘留所条例》本身的敏感性有关，因为拘留的执行可能涉及社会治安和维稳等方面。
征求意见稿和 条例三大不同
为何删除行政强制拘留规定？
与处罚性拘留分开
征求意见稿规定，适用拘留所拘留的包括：被公安机关、国家安全机关依法给予行政拘留的人（行政拘留）；被人民法院依法拘留（司法拘留）的人；被公安机关依照《外国人入境出境管理法》予以拘留审查（行政强制拘留）的人；被公安机关依照《集会游行示威法》和《戒严法》等法律给予行政强制措施性质拘留（行政强制拘留）的人。
《条例》去掉了后两类行政强制拘留人员，仅保留行政拘留、司法拘留两类人员。何兵认为，对于后两类情形被删除的解释是，部分地区拘留所条件比较差，对外国人实施拘留就会存在一些问题。
国务院法制办、公安部有关负责人的解释是，考虑到行政拘留、司法拘留是处罚性拘留，与行政强制措施性质拘留有所不同，条例把行政强制措施性质的拘留放在附则中规定，要求与行政拘留、司法拘留人员分别拘押，具体管理办法授权国务院公安部门参照本条例规定。
为何删除被拘留人死亡规定？
已经超出行政性法规范围
对于拘留人死亡，征求意见稿规定：被拘留人死亡的，拘留所应当立即通知拘留决定机关、拘留所主管公安机关和人民检察院，拘留决定机关应当在24小时内通知死者家属；被拘留人因病死亡的，拘留所的主管公安机关应当对被拘留人死亡原因作出鉴定。被拘留人非正常死亡的，拘留所主管公安机关的同级人民检察院应当立即检验，对死亡原因作出鉴定；
被拘留人家属对拘留所主管公安机关和同级人民检察院的死亡鉴定有异议的，可以向上一级人民检察院申请复核鉴定。
《条例》将涉及被拘留人死亡的内容予以删去。
尚爱国认为，对于被拘留人死亡的，由公安机关自己调查不合适，缺乏法律依据。公安部的规章中曾对死亡的情形有过规定，但是事实上并没有这个权力。同时，国务院也没有权力在征求意见稿中规定和检察机关一同进行调查，而应该由全国人大常委会用法律形式予以明确。对此，现在没有任何上位法予以明确，所以《条例》回避了这样的情形，删除了这部分内容。
为何删除警察法律责任规定？
《警察法》已有详细规定
在法律责任部分，征求意见稿规定了九类情形，如有违反，拘留所警察将被依法给予处分，构成犯罪的还要依法追究刑事责任。
这九类情形包括侮辱、体罚、虐待被拘留人，侵占、挪用、故意损毁被拘留人财物或者不及时返还被拘留人财物的，收受被拘留人及其亲属财物或者谋取其他利益的，强迫被拘留人劳动的，利用被拘留人管理其他被拘留人的，违法收拘、提前解除拘留或者拘留期限已满未解除拘留的，有徇私舞弊、滥用职权，不依法履行法定职责的其他情形的。
但在《条例》中，关于警察法律责任的部分也被删除。
尚爱国和何兵均认为，对于警察的行为，在1995年颁布的《警察法》中有着比较详细的规定，该法对警察的职权、义务、纪律，以及何种行为被禁止、如何处罚都有明文规定，因此没有必要再在《条例》中重复规定。
被拘留人权益保障
应告知被拘留人享有的权利并及时通知其家属
应为被拘留人提供饮食并尊重其民族饮食习惯
患精神病、传染病或者病危者应停止执行拘留
拘室外活动每天不少于2小时，不得强迫劳动
被拘留人与他人的来往信件不受检查和扣押
拘留所保障被拘留人在拘留期间的会见权利
不得检查扣押被拘留人举报控告申请复议等材料
女性的人身检查和直接管理应当由女性民警进行
被拘留人参加升学考试等特殊情形可申请请假

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